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Convocado por la Liga Marítima del Uruguay, se realizó el jueves 13 de julio pasado un desayuno de trabajo sobre “Regulación Portuaria, Fundamentos y Ejercicio”. El evento, que se realizó en la sede de la Liga Martíma en la Ciudad Vieja de Montevideo, fue moderado por la presidenta de la Liga, la Dra. Silvia Etchebarne. En esta oportunidad, expusieron el Dr. Ope Pasquet, diputado por el Partido Colorado, y Gonzalo Mórtola, expresidente de la Administración General de Puertos (Argentina), Consultor Logístico Portuario Internacional y Presidente de la Comisión Interamericana de Puertos de la OEA, entre 2018 y 2020. El evento contó con la presencia del comandante en Jefe de la Armada, almirante Jorge Wilson, el presidente de la Comisión Administradora del Río de la Plata (CARP), Alem García, la presidenta de la Unión de exportadores, Teresa Aishemberg, la directora de la ANP, Alejandra Koch, la diputada Myrian Silva (Partido Nacional), integrantes de la Academia de Estrategia y Geopolítica, funcionarios de la ANP, integrantes del sindicato de trabajadores portuarios, el expresidente de la ANP Alberto Díaz, al exministro de Transporte y Obras Públicas, Víctor Rossi, integrantes de Un Solo Uruguay, así como también, miembros del cuerpo diplomático acreditado en nuestro país, entre otros. Al cierre del evento, Etchebarne anunció un nuevo Desayuno de Trabajo a realizarse en el mes de setiembre sobre la misma temática con expertos en materia de regulación.
Pasquet: “Es necesaria una función reguladora”
En su intervención, Pasquet se refirió al proyecto de creación de una Unidad Reguladora de Servicios Portuarios (URSEP) y explicó que la iniciativa surgió a partir del acuerdo celebrado entre el gobierno y la empresa belga Katoen Natie que se hizo público a partir del anuncio en la Asamblea General por parte del presidente Luis Lacalle Pou el 2 de marzo de 2021. El Partido Colorado encomendó a Pasquet y al entonces senador Tabaré Viera a ponerse en contacto con el entonces ministro de Transporte y Obras Públicas, Luis Alberto Heber, a efectos de tomar conocimiento del contenido de ese acuerdo. En virtud de ese encuentro, agregó Pasquet, “fue que se entendió necesaria la existencia de una función reguladora que asegurara el cumplimiento de las normas jurídicas y el mantenimiento de las garantías mínimas para todos los actores de la actividad portuaria”.
“Advertimos que con el acuerdo entre el gobierno y la empresa belga se producía lo que, utilizando los términos más corrientes, podríamos llamar un cambio de paradigma. Hasta ese momento, se había entendido que era muy importante la libre competencia dentro del puerto de Montevideo entre distintos prestadores de servicios porque se esperaba que la libre competencia produjera los efectos benéficos que normalmente se asocian con ella; se compite mejorando la calidad de los servicios, abatiendo los precios, en fin, la concepción clásica en la materia, es mejor la libre competencia, todo eso está expresado jurídicamente en varias normas”. Para Pasquet, el acuerdo “cambió la perspectiva” en esta materia, porque el acuerdo establece que lo importante “no es la competencia intraportuaria en el puerto de Montevideo, sino la competencia interportuaria, entre puerto de Montevideo y los puertos de la región”. Por lo que, pare esos efectos “es importante que haya una terminal de contenedores fuerte en condiciones de, en virtud de sus fortalezas, poder competir regionalmente y que esa competencia va a ser la que produzca los efectos benéficos que antes se esperaban de la competencia intraportuaria”. “Independientemente de la consideración de la regularidad jurídica de todo esto, hay un juicio pendiente en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, digo ante el hecho consumado nos pareció importante que hubiera una función de control de lo que pudiera ser una empresa que se la iba a fortalecer notoriamente a través de reglamentos de atraque, etc. en fin, todas esas medidas que son parte del acuerdo”.
Agregó que, quien debería cumplir esa función controladora, es la Administración Nacional de Puertos (ANP). Lo que ocurre, explicó, es que la ANP tiene un 20% de las acciones de TCP entonces sería una superposción de roles, prestador de servicios y controlador al mismo tiempo, no parece la mejor solución. Hay allí un solapamiento de intereses muy evidente, razón por la cual, en el seno del Partido Colorado, manejamos ambas posibilidades, y hasta hoy no estamos cerrados a ninguna. Pero lo que nos parece es que quien regule no tenga ningún interés propio en la actividad regulada”.
“Fuimos a hablar nuevamente con la Torre Ejecutiva y de allí de esas conversaciones salió el primer proyecto de creación de una Unidad Reguladora de Servicios Portuarios que está actualmente radicado en la comisión de Transporte de la Cámara de Diputados. La Torre Ejecutiva planteó que no iba a ser rápida la separación entre la ANP y TCP que la transferencia de las acciones podría no resultar tan sencillo finalmente y que por lo tanto lo mejor era ir por el lado de la URSEP como servicio descentralizado creado a semejanza de la URSEC. Esa fue la concepción. Aceptamos el planteo, el Poder Ejecutivo cuando tuvo pronto el proyecto lo remitió a la Asamblea General. La definición de los cometidos y atribuciones en ese proyecto que está ahora de la comisión de transportes de la Cámara de Representantes “no somos firmantes del proyecto, en ese sentido no somos responsables, sí fuimos los que instamos al Poder Ejecutivo a ir por ese camino”. “Aceptamos de buen grado la solución de crear la URSEP como servicio descentralizado. Llegó el proyecto al Parlamento y se empezó a recibir a delegaciones. Hubo allí yo diría manifestaciones contrarias al proyecto de ley, por distintas razones. Partimos de la base de que a nadie le gusta que lo controlen, pero más allá de eso, había algunos reparos jurídicos frente a la creación de la URSEC. Alguien dijo que era inconstitucional porque se estaba proponiendo la creación de un organismo público fuera de las leyes de presupuesto y de Rendición de Cuentas. Entiendo que esa crítica no era de recibo, fue rechazada también por juristas que consideraron el punto , porque lo que es de resorte de la ley de presupuesto y de la Rendición de Cuentas es la creación de cargos y la asignación presupuestal correspondiente. Los organismos se pueden crear antes por otras leyes pero claro mientras no se creen los cargos y las asignaciones presupuestales esos organismos son como barco sin tripulación, permítanme el símil en este ámbito. Fue lo que pasó por ejemplo con el Ministerio de Ambiente con la Ley de Urgente Consideración pero recién estuvo en condiciones de funcionar después que la Ley de Rendición de Cuentas la dotó de personal. Pero crear el organismo se puede hacer, es lo que se hizo con el Ministerio de Ambiente y lo que se puede hacer con la URSEP. Pero agregó que más allá de esas críticas había otras desde la perspectiva del derecho administrativo que parecían más incisivas. Se señalaba que se creaba la URSEP como un organismo meramente asesor tanto de la ANP como del Poder Ejecutivo y decían bueno, es un rol poco significativo, nos va a costar plata y para asesorar francamente no se justifica: porque va a ser un perro que podrá ladrar pero que no podrá morder porque no puede inspeccionar, controlar, imponer sanciones”. Recordó que “esta crítica apareció reiteradamente y el tema fue perdiendo interés, languideciendo, sin que hubiera nuevos aportes. La cuestión de fondo seguía existiendo y afloró en las últimas semanas cuando se anunció un aumento de tarifas importante del orden del 24% en la terminal de contenedores. Eso suscitó reacciones que trascendieron, entre ellas, la de la Unión de Exportadores; sus integrantes manifestaron su alarma ante un aumento de precios que según ellos dicen les hace muy difícil competir”.
Citó una entrevista en el diario El País, en la cual el Gerente de Relaciones Institucionales de Katoen Natie, Fernando Correa, rechazó los cargos de que se esté cobrando de más y afirmó que, en realidad, son precios competitivos si se comparan con la región. También citó una intervención del presidente de la ANP, Juan Curbelo, quien defendió en el Parlamento (Comisión del Río de la Plata y su Frente Marítimo de la Cámara de Diputados) la competitividad del puerto de Montevideo y donde además cuestionó la inexactitud de un ranking internacional que ubicaba al Uruguay entre los países más caros. Para Pasquet, la situación así planteada, justifica la existencia de un organismo regulador que aporte transparencia y certeza y permita saber si lo que se está cobrando es competitivo o no, con los precios de los puertos de la región. Sin perjuicio de que esa función reguladora haga que efectivamente se cumplan las normas jurídicas, técnicas y que en caso que se incumpla, pueda aplicar sanciones. Fiscalizar y sancionar que es lo propio de una Unidad Reguladora. Tiene que poder obtener información, pedir que se le entregue documentación, tiene que poder hacer inspecciones si son necesarias, tiene que poder ordenar realizar auditorías si fuere preciso y en caso que no se esté cumpliendo con lo que hay cumplir, tiene que poder imponer sanciones. Y si los incumplimientos son muy graves o reiterados, tiene que poder incluso nos parece recomendarle al Poder Ejecutivo la suspensión o la cancelación de los permisos o las concesiones de quienes hayan incurrido en las infracciones comprobadas. Ahora todo esto tendría que ser materia de un nuevo proyecto de ley que se incorpore al tratamiento parlamentario y para eso nos parece que es importante que la iniciativa no la tenga un legislador, ni siquiera un partido, sino que sea consensuado en el ámbito de la coalición de gobierno para que tenga asegurada su viabilidad parlamentaria. Lo que hicimos fue una primera aproximación, un borrador, y lo llevamos a la Torre Ejecutiva a fin de conversarlo con las autoridades de gobierno a fin de llegar a un proyecto que pueda tener el apoyo de toda la bancada de gobierno. En ese punto estamos, estamos esperando la devolución, la expectativa es que podamos llegar a un acuerdo que en definitiva cree una Unidad Reguladora, que no sea solamente una asesoría técnica sino que sea una agencia que efectivamente pueda controlar. Tenemos que pensar en una Unidad Reguladora como servicio descentralizado porque la ANP sigue siendo socia de TCP. Si esa sociedad no existiera, alguna vez se manejó que la ANP transfiere las acciones a la Corporación Nacional para el Desarrollo o a cualquier otro organismo público, desaparece el impedimento y podría ser la ANP la que hiciera todos los controles del caso, pero en las actuales circunstancias nos parece que no es lo adecuado y por eso insistimos con la creación de esa Unidad Reguladora que aporte transparencia, certeza, que pueda crear mesas adonde escuchar a agentes públicos o privados, que pueda eventualmente formar tribunales de arbitraje que preste oídos a los reclamos, las quejas, las protestas de los usuarios de los servicios portuarios que se sienten hoy en una situación de virtual indefensión como así me lo han manifestado en más de una oportunidad.
Etchebarne: “¿Qué hacemos con el artículo 51?
La moderadora del evento, la presidenta de la Liga Marítima, Silvia Etchebarne, entendió oportuno dejar asentada su posición en primera instancia contraria a la creación de este organismo, aunque manifestó que “estamos abiertos a que nos convenzan de lo contrario”.
“Me gustaría dejar planteada la interrogante de qué hacemos con el artículo 51 de la Constitución que es nuestro paraguas más grande. Ya tenemos allí planteado, ni más ni menos, en la Constitución, la posibilidad de que en caso de concesiones, permisos especiales y demás, las tarifas portuarias de aquellos concesionarios que brindan servicios públicos, tengan que ser homologadas por el Poder Ejecutivo, razón por la cual entiendo que la Unidad Reguladora no tendría razón de ser”.
“Me toca moderar el panel pero discrepo con que la sociedad de la ANP y TCP sea un impedimento, lo que creo es que no se ha ejercido adecuadamente. El hecho de que la ANP tenga el 20% del paquete accionario está garantizado por los dos directores y los síndicos. Es más, esa decisión de aumentar las tarifas se debió de tomar en el ámbito de un Directorio como cualquier empresa. Entonces, los dos directores que representan el 20% del capital accionario el cual todos los uruguayos además le pagamos el sueldo deberían haber informado a la ANP. La ANP debería de asesorar al Poder Ejecutivo informando de esta situación y eventualmente plantear las medidas que tenga que plantear. Pero además, hablamos de otros organismos que ya están creados en el ámbito del Estado, por ejemplo Uruguay XXI, que publica periódicamente estadísticas, la Unión de Exportadores también lo hace, pero hay otro organismo que es el Instituto Nacional de Logística (Inalog) -dependiente del Ministerio de Transporte y Obras Públicas- tiene entre todos sus cometidos estudiar todos los eslabones de la cadena de valor y compararlo con los puertos de la región. Entonces, ¿cómo empiezan a conjugarse estos organismos con esta Unidad Reguladora?”.
Agregó que este tema es uno de los más importantes porque “acá está en juego el Comercio Exterior, la competencia regional es muy buena, todos queremos trabajar más y mejor, pero tienen que estar dadas las condiciones”.
Mórtola: “Incertidumbre en Argentina en materia portuaria”
Por su parte, Mórtola, destacó el crecimiento del Uruguay en materia logística y, en particular, el hecho de haber subido 24 lugares en el Índice de Desempeño Logístico. “Esto de haber llegado a los 13 metros y estar batallando por los 14 metros, es admirable y para sacarse el sombrero”, afirmó. En cambio, manifestó que en su país, Argentina, reina en esta materia la “incertidumbre sobre el futuro con todo el impacto que esto tiene”. Aclaró que no se metería en temas políticos aunque sí podría remitir a su experiencia al frente de distintos organismos del Estado argentino y al hecho de haber presidido organismos de las Américas, en materia portuaria. “Creo mucho en la competencia y creo mucho en la productividad en lo que hace a la logística en general. En Argentina, hay mucha incertidumbre en materia portuaria que acá se vive, y que muchas veces me llaman para consultarme sobre qué pienso sobre la evolución de la Hidrovía Paraná-Paraguay, o qué pienso sobre el Canal Magdalena o cual es el futuro del Puerto de Buenos Aires. Porque todo eso impacta directa o indirectamente en los puertos uruguayos. Argentina vive una gran incertidumbre en materia portuaria, no hoy un proyecto definitivo de Hidrovía, tampoco hay un proyecto definido de desarrollo portuario, en lo que hace al puerto de Buenos Aires. Puso como ejemplo que cuando se planifica la Hidrovía, obra fundamental para la región, para el desarrollo de economías regionales en la Argentina, para el ingreso y egreso de megabuques, “no se piensa de manera integral con los puertos”. “Lo que se piensa es en una Hidrovía aislada, con una profundidad que es una incógnita, con lo cual es imposible ver la foto completa, y eso hace a la previsibilidad, a la proyección y a cualquier tipo de desarrollo que pueda tener un privado y la apuesta que puedan hacer como generadores de empleo en la Argentina en materia portuaria”. “Esto nos tiene muy preocupados”, recalcó. A diferencia de lo que ocurre en su país, destacó el récord del millón de TEUS que logra Uruguay en el puerto de Montevideo, gran parte del cual es consecuencia de la recuperación de la carga de trasbordo, de las barcazas que trasbordan tanto de Paraguay como de Bolivia. “Es una oportunidad que no se dejó pasar, que no hay que dejar pasar”, afirmó. Señaló que Argentina buscó lo mismo pero apuntó que para hacerlo bien hay que estar preparado “desde la productividad, desde la necesidad que tiene la carga, escuchando a los exportadores, importadores y a toda la comunidad portuaria”. Respecto a la creación de un Ente regulador de tarifas o de servicios portuarios dijo no estar a favor de “agrandar el Estado” porque implica “más gasto público, más burocracia”. “Y mucho más teniendo una ANP tan respetable, y mucho más teniendo esta oportunidad de que la ANP es socia de una empresa como Katoen Natie que en productividad es imbatible, y esto yo lo digo versus puertos de Buenos Aires”. “Si uno habla con las navieras y preguntarles sobre la productividad y TCP y la respuesta es lo que hago en TCP en cuatro horas en otra terminal lo hago en 24 horas. Y nosotros buscamos productividad, esa es la realidad”.
Por otra parte, rechazó que TCP sea “monopólico” porque “Katoen Natie no es un operador portuario que esté integrado verticalmente como sí ocurre con otros operadores portuarios que están integrados verticalmente”. Puso como ejemplo del puerto de Buenos Aires, donde MSC, dijo, “está integrado verticalmente con PSA y tienen prioridad los barcos de MSC”. “Katoen Natie es un operador portuario que no tiene integración vertical y no vislumbro un monopolio por ese lado”, agregó. Además, dijo que la carga “va y viene de acuerdo a lo que necesita o produce el Estado” y puso como ejemplo el puerto De la Cruz cuyo operador es hatchis and holding lo que no significa que unos barcos tengan prioridad sobre otros”. Por otra parte, afirmó que la oportunidad de Uruguay en materia logístia “es enorme” expresó que confía “mucho en la autoridad portuaria, en la ANP” y agregó que tiene que ser valorada y por otro lado transmitirle los problemas en mesas de diálogo. Yo creo mucho en el diálogo, escuchar la problemática, tener reuniones permanentes con exportadores, importadores, con la comunidad portuaria en general. Los funcionarios cuando les toca estar en los lugares que les toca estar que siempre son efímeros, debemos y deben ser permeables a la problemática y buscar soluciones inmediatas sin caer en burocracia y con objetivos bien claros”.
Reiteró que la creación de una Unidad Reguladora de Servicios Portuarios “sería nuevamente agrandar el Estado aumentar el gasto público” y sugirió que una solución podría ser la de “modificar alguna estructura de la ANP y generar en ese mismo organismo un ente que se ocupe de las tarifas y los servicios”.
Preguntas y respuestas
En el segmento dedicado a las preguntas, Etchebarne consultó si la productividad “imbatible” de Katoen Natie justificaba en estos momentos un aumento de tarifas del 24,1% para el puerto de Montevideo.
La presidenta de la Liga Marítima aclaró que invitó al evento al estudio CPA Ferrere (que no asistió), para que explicara cuales eran los criterios que utilizaron para justificar el incremento “que a todos nos alarmó” (la empresa que tiene la mayoría del puerto anunció la suba de tarifas en base a un estudio encomendado a CPA Ferrere ). Pasquet dijo no tener la menor idea de cual es la productividad de Katoen Natie pero afirmó que el tema de fondo es preguntarse “¿qué papel cumplió la ANP en este asunto del aumento de tarifas que, finalmente, se dejó en suspenso después de la intervención del Poder Ejecutivo, del ministro Falero. Pero ¿en qué momento el Directorio de TCP decidió el aumento de tarifas?¿Cómo actuaron en ese Directorio los representantes de la ANP? ¿Se opusieron al aumento, propusieron un aumento menor, fueron derrotados en el Directorio? No sabemos ni que haya existido controversia. Entonces, en los hechos, ¿qué papel cumplió la ANP, en este aumento de tarifas que alarmó a la Unión de Exportadores, generó comentarios en la prensa, llevó a intervenir al Poder Ejecutivo y, finalmente, terminó en esta suspensión que no sabemos cuánto dura”.
Concluyó que “en los hechos, se está demostrando que hay una función que no se está cumpliendo, el control no está, está la protesta posterior, pero una actuación previa, de control, de moderación, de regulación, si existió no la conocemos”. Mórtola, por su parte, dijo que desconocía los motivos por los cuales el operador portuario había resuelto el incremento de tarifas y reiteró que no incursionaría en asuntos políticos. Empero, indicó que el incremento es una cuestión que tiene que resolver la ANP “mucho más estando dentro de TCP”.
Una pregunta dirigida a Pasquet: “¿puede TCP ser tratado como un servicio público, que es lo que está definido en el artículo 51 de la Constitución, sin una ley que defina su actividad como servicio público, sin que eso implique un cambio en las reglas de juego y exponerse a un litigio?”.
En su respuesta, el legislador, citando al experto en Derecho Administrativo, Sayagués Laso, dijo que no se necesita que la ley diga expresamente que tal o cual actividad, tendrá carácter de servicio público, pero si la ley otorga una concesión para determinada actividad es porque implícitamente se parte de la premisa de que es un servicio público”.
Pero en esencia remarcó que estos temas tienen que ser materia de una regulación y señaló como indispensable la separación de roles y de intereses. “Por un lado está el ente regulador y por el otro el que desarrolla la actividad regulada”, afirmó.
A Mórtola se le pidió un ejemplo en Argentina de un regulador dominante y en caso de que exista cómo lo regulan. “Buenos Aires nació seis terminales, después se fue achicando, llegó a tener cuatro contando la terminal pública y actualmente y el futuro de Buenos Aires es con dos terminales.
Hoy con tres de los cinco operadores más importantes del mundo con lo cual el puerto de Buenos Aires, no se da un operador dominante, porque está dividido esto en lo que hace a quienes operan los contenedores.
Por otro lado, la realidad operativa del puerto de Buenos Aires y basados en el flujo de carga, indica que Buenos Aires necesitaría una sola terminal”. Ahora, “sin ninguna justificación, con un flujo de carga que disminuye, el presidente Fernández decreta la creación de dos terminales en un puerto que hoy mueve menos carga que el puerto de Montevideo”.
A Pasquet, le preguntan que a la Unidad Reguladora se le asigna una función que hoy cumple la ANP y ¿cómo va a resolver esa situación?.
El legislador respondió que lo que hoy tenemos es un borrador que está en estudio y veremos cual es la versión final que resulte, si hay que hacerle ajustes se harán pero reiteró que la idea es que la función de regulación la cumpla esa Unidad que se cree.
No obstante, dijo que sobre algunos temas puede haber competencias concurrentes. “Cuando se estudia el precio de los combustibles, hay un dictamen de la URSEA y también hay uno de ANCAP y luego el Poder Ejecutivo toma la decisión política. Yo no veo mayores inconvenientes”.
También dirigida a Pasquet, otra consulta fue sobre cuál sería el poder sancionatorio que tendría esta nueva Unidad y si “la Unidad Reguladora puede suplir que la libre competencia”. Vinculado a esto, una sugerencia: si se puede incluir en el proyecto una especia de portal de transparencia portuaria. Pasquet respondió que está de acuerdo con incorporar la transparencia, de hecho es utilizado en otro ámbitos. En cuanto a la libre competencia, dijo que el acuerdo entre el gobierno y Katoen Natie “cambió el paradigma” y ahora “lo mejor no es la competencia intraportuaria, hay que encarar la competencia interportuaria y para eso es necesario tener una sola terminal de contenedores en condiciones de competir en la región”.
Agregó que, el acuerdo, expresamente señala, en el parágrafo 5.2, que “no se otorgarán nuevas concesiones ni permisos ni autorizaciones para la instalación y explotación de una terminal especializada de contenedores durante la vigencia de la concesión”. Respecto al poder sancionatorio, dijo que pueden ser observaciones, apercibimientos y multas, desde un monto mínimo a un monto máximo que le de significación a la sanción que se dispone. “No pueden ser cifras ridículas o confiscatorias”, agregó.
Etchebarne mencionó que la legislación vigente tiene previsto que la ANP puede intervenir y salir al rescate de la concesión en caso que se esté dando una situación de monopolio. En ese sentido, recalcó que “no necesitamos una Unidad Reguladora, la Ley de Puertos tiene previsto esa situación en caso de que se de un monopolio”. Por otra parte, indicó que el acuerdo no incluye referencias a la situación de los trabajadores y que, en caso de la terminal de Montevideo, “se está dando la transición por la vía de los hechos”.
Pasquet sostuvo que, evidentemente, es una carencia la falta de regulación ese sentido. Mórtola, en tanto, indicó que la fuerza de trabajo es trascendental así como la capacitación de los trabajadores y eso es algo que el privado tiene que atender. Sobre si la URSEP podría evitar una suba de tarifas, respondió que no podría evitarse por una decisión propia de la Unidad y que ese tipo de decisiones las toma el Poder Ejecutivo. Recalcó que no hay que olvidar que el Poder Ejecutivo está limitado por el acuerdo que dice que algunos precios quedan liberados.
