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La necesidad de fortalecer el marco jurídico e institucional de la hidrovía Uruguay-Brasil y de dotar al país de una regulación específica para el transporte multimodal fueron dos de los principales planteos formulados por el doctor Ricardo Mezzera durante la jornada “Desafíos del Uruguay Marítimo-Portuario”, organizada por la Asociación Uruguaya de Derecho Marítimo (AUDM) y la Comisión de Transporte, Comunicaciones y Obras Públicas de la Cámara de Representantes, el jueves 15 de octubre, en el Palacio Legislativo.
En su exposición, Mezzera realizó un recorrido por los antecedentes históricos de los acuerdos entre Uruguay y Brasil en materia de navegación y transporte, examinó las diferencias entre el régimen de la hidrovía Uruguay-Brasil y el de la hidrovía Paraguay-Paraná y cuestionó algunas insuficiencias de la regulación vigente.
El especialista también puso el foco en el transporte multimodal, una modalidad que combina diferentes medios de transporte en una misma operación logística, y sostuvo que Uruguay carece de una normativa específica que permita resolver adecuadamente determinadas cuestiones jurídicas derivadas de esos contratos.
Su análisis vinculó los acuerdos internacionales, las competencias de los organismos binacionales, las responsabilidades de los operadores y las condiciones de navegabilidad con los desafíos que enfrenta Uruguay para desarrollar una matriz logística más diversificada.
Una historia de acuerdos bilaterales
Mezzera comenzó su presentación con un repaso histórico de los instrumentos jurídicos que fueron configurando las relaciones entre Uruguay y Brasil en materia de navegación y transporte fluvial.
Recordó que en 1909 ambos países firmaron un tratado que contemplaba la libertad de navegación para buques uruguayos y que ya incluía la posibilidad de navegar por la laguna Merín y acceder al océano. Para el especialista, ese antecedente demuestra que la importancia de la conexión fluvial entre ambos países había sido reconocida desde comienzos del siglo XX.
Posteriormente, en 1949 se firmó otro tratado referido a la libertad de tránsito terrestre y fluvial de mercaderías, que incorporaba el compromiso bilateral de no crear nuevos impuestos que no fueran aplicables también a terceros países. Mezzera señaló que Uruguay ratificó ese instrumento recién en 2025, un dato que consideró llamativo por el tiempo transcurrido desde su firma.
El año 1975 marcó otros dos intentos de avanzar en la regulación del transporte. Uno de ellos fue un tratado sobre transporte marítimo que establecía un régimen de conferencias de fletes y acuerdos tarifarios. Según explicó, Brasil comunicó posteriormente que entendía que ese régimen ya no resultaba aplicable, mientras que el sistema de tarifas concertadas perdió vigencia en el contexto de la evolución de las regulaciones del sector.
El otro instrumento, firmado en la misma fecha, se refería al transporte fluvial y lacustre e incluía disposiciones sobre reserva recíproca de cargas y participación igualitaria de las banderas de ambos países en el tráfico.
A juicio de Mezzera, estos antecedentes muestran que varios de los principios que aparecen en los acuerdos más recientes —como la libertad de navegación, la estabilidad tributaria y la igualdad de acceso— ya formaban parte de la evolución jurídica bilateral décadas antes.
Sin embargo, advirtió que esa trayectoria no se tradujo necesariamente en un desarrollo institucional equivalente al alcanzado en otros sistemas regionales de navegación.
Las diferencias con la hidrovía Paraguay-Paraná
Uno de los puntos centrales de la exposición fue la comparación con el Acuerdo de Transporte Fluvial por la Hidrovía Paraguay-Paraná, firmado en 1992.
Mezzera destacó que ese instrumento estableció un régimen de libertad de navegación y tránsito, sin restricciones administrativas ni discriminación por bandera, y que fue acompañado por protocolos adicionales sobre cuestiones fundamentales para el funcionamiento del sistema.
Entre los asuntos contemplados mencionó los procedimientos aduaneros, la navegación y la seguridad, los seguros, la igualdad de oportunidades para desarrollar actividades y los mecanismos de solución de controversias.
Para el especialista, ese conjunto de disposiciones configura un marco institucional y normativo más desarrollado que el existente para la hidrovía Uruguay-Brasil. Reconoció que el sistema Paraguay-Paraná también ha atravesado dificultades, pero señaló que cuenta con una estructura regulatoria que aborda de manera más integral los problemas propios de una vía de navegación compartida.
En ese contexto, formuló una interrogante sobre las decisiones adoptadas posteriormente por Uruguay y Brasil: por qué ambos países optaron por un diseño diferente cuando ya existía una experiencia regional de regulación más amplia.
La pregunta adquiere relevancia porque el acuerdo bilateral sobre la hidrovía Uruguay-Brasil se firmó en 2010, cuando ya estaban disponibles los antecedentes jurídicos e institucionales de la Paraguay-Paraná.
El instrumento de 2010 buscó establecer un régimen moderno para el transporte fluvial y lacustre entre ambos países, con acceso libre y no discriminatorio para las empresas navieras uruguayas y brasileñas. También incorporó principios como la libre negociación de los fletes y la estabilidad tributaria.
Mezzera sostuvo que buena parte de esos principios no constituían novedades jurídicas, sino que ya tenían antecedentes en los acuerdos bilaterales anteriores. A su entender, el problema reside en que el régimen de 2010 no desarrolló con la misma amplitud otros componentes institucionales necesarios para gestionar una hidrovía de manera coordinada.
Infraestructura y coordinación entre los países
El especialista identificó algunas disposiciones del acuerdo de 2010 que, a su juicio, dejan aspectos relevantes sin resolver.
En materia de seguridad de la navegación, señaló que el tratado remite a las normas del país bajo cuya jurisdicción navega cada embarcación, en lugar de establecer una regulación bilateral común para toda la hidrovía.
Mezzera reconoció que los Estados deben mantener controles ambientales, sanitarios y fronterizos, pero consideró que el acuerdo no desarrolla suficientemente los mecanismos para diseñar y aplicar controles comunes, una cuestión que adquiere importancia cuando se pretende facilitar el tránsito entre dos jurisdicciones.
También puso el foco en las obras de infraestructura necesarias para garantizar la navegabilidad. El acuerdo establece compromisos para ejecutar intervenciones con ese objetivo, pero los supedita a los planes y prioridades nacionales de cada país.
Para Mezzera, esa formulación puede entrar en tensión con la idea de una hidrovía que debe funcionar como un espacio compartido y coordinado. Si las obras dependen exclusivamente de las prioridades nacionales, uno de los países podría postergar una intervención necesaria para el funcionamiento integral de la conexión fluvial.
El planteo apunta a una cuestión operativa: la continuidad de una vía de navegación internacional no depende solamente de que exista libertad formal de tránsito, sino también de que las condiciones de infraestructura permitan utilizarla de manera efectiva.
Por eso, el especialista consideró que el desarrollo de la hidrovía requiere una mayor coordinación entre Uruguay y Brasil en materia de obras, seguridad y procedimientos de control.
Una institucionalidad con facultades limitadas
Mezzera también examinó el funcionamiento de la Secretaría Técnica prevista en el acuerdo de 2010, integrada por representantes de ambos países y vinculada al ámbito de la comisión binacional correspondiente.
A su juicio, la formulación del tratado genera interrogantes sobre la naturaleza jurídica de ese organismo y su relación institucional con las demás entidades involucradas.
Uno de los puntos que destacó es la diferencia entre elaborar propuestas y disponer de facultades para aprobar normas obligatorias. Según explicó, la Secretaría Técnica tiene asignadas funciones importantes, entre ellas la elaboración de reglamentos, la coordinación de la cooperación entre los Estados, la identificación de problemas y la propuesta de soluciones.
Sin embargo, los reglamentos deben ser aprobados y puestos en vigor mediante los procedimientos y acuerdos correspondientes de los países. Por esa razón, Mezzera consideró que las competencias del organismo son más limitadas de lo que podría sugerir la amplitud de las tareas que se le encomiendan.
También planteó dudas sobre la personalidad jurídica de la Secretaría Técnica y sobre las herramientas de las que dispone para cumplir sus cometidos.
El especialista reconoció el trabajo desarrollado por el organismo desde 2010, pero señaló que, hasta donde tenía conocimiento, los reglamentos elaborados en ese ámbito todavía no habían sido aprobados como normas jurídicas vigentes.
Su planteo no cuestionó la existencia de la institucionalidad binacional, sino la suficiencia de sus instrumentos jurídicos para llevar adelante una tarea que requiere coordinación permanente entre los dos países.
El transporte multimodal, una asignatura pendiente
El segundo gran eje de la exposición estuvo relacionado con la regulación del transporte multimodal en Uruguay.
Mezzera sostuvo que el país no cuenta con una normativa específica que permita resolver de forma integral los conflictos que pueden surgir cuando una misma operación logística combina diferentes medios de transporte.
El problema tiene consecuencias prácticas para una economía como la uruguaya, en la que el transporte interno depende fuertemente de la carretera y las operaciones de comercio exterior requieren conexiones entre camiones, puertos y buques, entre otras modalidades.
El especialista explicó que existen dos posiciones jurídicas sobre la posibilidad de resolver estos asuntos mediante normas ya vigentes. Una entiende que el Tratado de Derecho Comercial Terrestre Internacional de 1940 y otros instrumentos jurídicos permiten construir soluciones mediante la aplicación de principios generales, analogías y doctrina.
La otra posición, que Mezzera comparte, considera que no resulta adecuado resolver los incumplimientos de un contrato de transporte multimodal recurriendo a normas concebidas para el transporte unimodal, es decir, para operaciones que utilizan una sola modalidad de transporte.
A su entender, cuando se trata de contratos internacionales, lo apropiado es contar con normas internacionales uniformes que contemplen las particularidades de esas operaciones y permitan determinar las responsabilidades de los distintos participantes.
En ese sentido, recordó que Uruguay incorporó mediante un decreto de 1995 el acuerdo sobre transporte multimodal del Mercosur de 1994. Sin embargo, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo anuló ese decreto, entre otros motivos, por considerar que determinadas materias debían ser reguladas por ley y no mediante esa vía.
Como consecuencia, según señaló Mezzera, el país no cuenta desde fines de la década de 1990 con ese acuerdo incorporado a su ordenamiento jurídico. En cambio, Argentina y Brasil lo ratificaron y lo aplican.
Durante su exposición, el especialista reclamó que Uruguay avance en la ratificación e incorporación del instrumento regional, al que atribuyó herramientas relevantes para resolver conflictos que hoy pueden quedar sujetos a interpretaciones jurídicas diferentes.
Responsabilidades de los operadores y seguridad jurídica
Mezzera explicó que el acuerdo regional contiene definiciones sobre el documento de transporte multimodal, su función probatoria, la custodia de las mercaderías y la figura del operador de transporte multimodal.
Este último aspecto es especialmente relevante porque el operador que asume la responsabilidad contractual no necesariamente ejecuta por sí mismo todas las etapas del traslado. En muchas operaciones, contrata a terceros para realizar el transporte por carretera, por vía fluvial o marítima, y coordina la transferencia de las cargas entre las distintas modalidades.
En esos casos, determinar quién responde cuando se produce un incumplimiento puede convertirse en un problema jurídico complejo.
El especialista señaló que el acuerdo establece la responsabilidad del operador de transporte multimodal por las acciones u omisiones de los terceros cuyos servicios haya contratado para ejecutar la operación.
También destacó la importancia de determinar el período durante el cual el operador mantiene la custodia de la mercadería y de contar con garantías suficientes para que las responsabilidades asumidas puedan hacerse efectivas.
La ausencia de una regulación específica, advirtió, deja sin una respuesta uniforme cuestiones que son inherentes a las cadenas logísticas internacionales.
La discusión tiene una dimensión que va más allá de los contratos individuales. Una normativa clara permite que las empresas conozcan de antemano sus obligaciones, identifiquen los riesgos y dispongan de criterios previsibles para resolver controversias.
La laguna Merín y las limitaciones físicas de la navegación
En el tramo final de su intervención, Mezzera llamó la atención sobre las condiciones físicas de la conexión entre la laguna Merín y la laguna de los Patos, en Brasil, a través del canal San Gonzalo.
El especialista señaló que el canal presenta restricciones de calado y cuenta con una esclusa y un puente que condicionan las dimensiones de las embarcaciones que pueden utilizar esa conexión.
Según su análisis, las limitaciones de longitud y manga de los buques obligan a considerar cuidadosamente qué tipo de embarcaciones pueden operar en la hidrovía. También sostuvo que esas condiciones pueden restringir la utilización de barcazas y favorecer la necesidad de recurrir a buques autopropulsados.
Se trata de un aspecto relevante para evaluar las posibilidades de desarrollo de la conexión fluvial, porque las características de la infraestructura condicionan el tipo de carga que puede transportarse, las dimensiones de los buques y la organización de las operaciones.
Mezzera advirtió que estos factores deben incorporarse a los estudios sobre la viabilidad de la hidrovía y a las decisiones sobre las inversiones necesarias para mejorar su utilización.
